Европейский антитабачный закон в отечественной интерпретации

7 октября Комитет ВР по вопросам охраны здоровья рассмотрел и рекомендовал к принятию в первом чтении проект закона №2820 «О внесении изменений в некоторые законы Украины об охране здоровья населения от вредного воздействия табака». Законопроект подготовлен в рамках договора об ассоциации с ЕС. В ЕС есть ряд нормативных актов, касающихся табачного регулирования. Речь идет не только о табачном рынке как таковом, но и о производстве табачных изделий, рекламе и потреблении. Последний нормативный акт, регулирующий табачную сферу, был принят в прошлом году. Это Директива 2014/40/ЕС. Ее-то и намереваются имплементировать в отечественное правовое поле. Но как?

Для начала следует сказать, что принятию данной довольно жесткой табачной директивы предшествовали годы кропотливой работы. Европейские законодатели изучали проблему, приглашая к дискуссии специалистов и все заинтересованные стороны – представителей медицинской сферы и производителей табачных изделий, экономистов и психологов. Не стоит забывать, что ЕС – это 28 стран, каждая со своей ментальностью, традициями, национальным законодательством. Найти компромисс между Польшей, Грецией и Данией – занятие довольно сложное. И все же он был найден и воплощен в 40-й Директиве ЕС. Странам дали еще два года на приведение национального законодательства в соответствие с этой Директивой. Только часть ее положений станет обязательной для исполнения в ЕС с 20 мая 2016 г. некоторые вступят в силу еще через год, а часть норм введут лишь в 2020 г. На сегодняшний день в свое законодательство имплементировали положения 40-й Директивы лишь две европейские страны. Подготовили соответствующие законопроекты еще 16 стран, остальные пока даже не приступали к написанию. Некоторые страны остались недовольны принятым, например, соседняя Польша, которая даже подала соответствующий иск к Совету Европы в Европейский суд.

Сейчас в ЕС действует табачная Директива №37, принятая в 2001 г. Между ней и 40-й – большая разница, это как сравнивать правила поведения в школе и уголовный кодекс. От «правил поведения в школе» до «уголовного кодекса» в Европе шли 15 лет: 13 лет прошло между принятием Директив, плюс минимум два года – на ее имплементацию и адаптацию к новым правилам.

Когда Украина подписывала Соглашение об ассоциации с ЕС, 40-й Директивы еще не было, и Украину обязали имплементировать предыдущую, 37-ю Директиву. Собственно, и сейчас ЕС не настаивает на чем-то ином. Но отечественный законодатель решил не просто выполнить, а перевыполнить взятые на себя обязательства, хотя его к этому никто не понуждал. Законопроект предусматривает имплементацию именно 40-й Директивы. А ввод новых норм в действие намечен на 20 мая 2016 г. Законодатель намеревается их внедрить сразу, без всяких переходных механизмов.

Но если бы только это. Сравнивая законопроект с 40-й Директивой, начинаеш подозревать, что работа законодателя свелась к тому, чтобы скопировав отдельные фрагменты из директивы, прогнать их через переводчик, а затем вставить в проект закона. Остается загадкой, почему авторы законопроекта выбрали именно эти куски Директивы, а не другие. Например, не вошли в проект многие положения ст. 6 «Перечень добавок в порядке очередности и более жесткие требования к предоставлению информации», ст.7 «Регулирование ингредиентов» относительно «табачных изделий с характерным вкусом», а также большое количество положений, содержащихся в преамбуле и объясняющие, как должны действовать те или иные нормы.

Непонятна и практика правоприменения приведенных в законопроекте положений, вырванных из контекста 40-й Декларации. Ужесточение правил игры на рынке, ввод жестких норм без контроля их соблюдения – это, мягко говоря, создание условий для невыполнения закона.

Так, Директива жестко регулирует табачную сферу, но, одновременно, предлагает серьезные организационные и технические меры борьбы с нелегальным рынком табака. Европейский законодатель понимает, что сильное давление на легальный рынок приведет к удорожанию продукции, к изменению ее потребительских качеств, к вытеснению некоторых продуктов с рынка. Что сделает потребитель? Пойдет искать привычный продукт на черном рынке. В нашем же законопроекте борьба с черным рынком вообще не предусмотрена. Так, например, в законопроекте не предусматривается имплементация в законодательство Украины положений ст.15 («Возможность отслеживания табачных изделий»), ст.16 («Защитные элементы») и ст.18 («Трансграничная дистанционная продажа табачных изделий»).

Законопроектом предусмотрено ввести:

новые уровни максимального содержания смолы, никотина, монооксида углерода в дыме сигарет;

новые требования к маркированию и упаковке табачных изделий;

запрет производства и продажи табачных изделий с характерным вкусом, а также табачных изделий с определенными добавками и вкусовыми веществами;

запрет на жевательный табак; регулирование электронных сигарет и их заправных контейнеров.

По мнению законодателя, все табачные изделия должны продаваться в стандартных упаковках с прямыми ребрами. Какие-то скругления углов пачки недопустимы. Эта норма, кстати, никак не согласуется с 40-й Директивой, в Европе будут разрешены несколько разных видов упаковок.

Предупреждение о вреде курения должно занимать уже не половину упаковки, как сейчас, а 65%. Причем, располагаться должно не в нижней части пачки, а вверху.

Заметим, что согласно действующему законодательству, акцизная марка не должна перекрывать предупреждающую надпись о вреде курения. И должна быть размещена таким образом, чтобы рваться при открывании пачки. Логично, что марка наклеивается вверху пачки (кто же раскрывает сигареты снизу?). Если сместить предупреждающую надпись вверх, то куда клеить марку? Директива же позволяет на протяжении определенного времени продолжать размещать акцизные марки в привычном месте (т.е. вверху пачки), но наш законопроект в этом отношении необоснованно суров.

Производство сигарет предусматривает использование различных примесей, как вкусовых, так и сугубо технологических. Например, табак перед измельчением опрыскивают этиловым спиртом, иначе он будет крошиться в труху. Директива прямо разрешает использовать добавки, являющиеся ключевыми в технологии производства.

А законопроект вопрос разрешения или не запрета той или иной добавки отдает на откуп Минздраву. То есть производитель, желающий применять добавку, должен обратиться в Минздрав, подождать месяца три и получить ответ. Не факт, что положительный. Фактически на откуп Минздрава отдается вопрос рецептуры. Этому бы и в Европе удивились.

Несмотря на неминуемые существенные изменения процесса производства табачных изделий, законопроект, в отличие от Директивы, не предусматривает переходных периодов.

МинАПК направил свое заключение о законопроекте №2820 в Комитет ВР по вопросам здравоохранения. Однако Комитет скрыл это заключение от депутатов.

В частности, МинАПК обратило внимание на поспешность и несвоевременность имплементации Директивы, которая еще не действует в полной мере даже в самой Европе. Этот шаг ставит европейских и украинских производителей табачных изделий в неравные условия. Ведь у европейских производителей было два года на переоснащение. Законопроект содержит риск недополучения значительных бюджетных поступлений. Новые требования и запреты приведут к прекращению производства и реализации определенной табачной продукции, на данный момент занимающей примерно 22% отечественного рынка табачных изделий. В прошлом году с этой продукции уплачено 6,1 млрд грн налогов. Может ли отказаться бюджет от этих далеко не лишних денег?

Но и это еще не все. «Принятие проекта Закона может повлечь временную приостановку производства табачных изделий ориентировочно на 6–12 месяцев. Означенное обусловлено отсутствием необходимого парка оборудования, объемы поставок которого ограничены техническими возможностями его производителей (период поставки оборудования прямоугольных пачек составляет 12–24 месяца). Потери бюджетных поступлений за этот период оцениваются участниками рынка в размере около 11 млрд грн», – пишет замминистра.

В заключении МинАПК обратило внимание на несовершенства перевода в части терминологии, конструкции правовых норм и медицинских критериев, а также на то, что проект закона содержит ряд норм оценочного характера, которые фактически приводят к правовой неопределенности.

Выполнение новых требований к маркировке и дизайну упаковки требует от производителей дополнительных вложений. По предварительным оценкам участников рынка – не менее 1,5 млрд грн. Причем, в валюте. Для того, чтобы, по чьей-то прихоти, «выпрямить» углы пачек (сейчас 69% рынка занимают пачки с закругленными ребрами), нужно около 50 млн евро. Еще как минимум 15 млн евро на оборудование для нового расположения акцизной марки. Разработка нового дизайна пачек оценивается производителями еще в 3 млн евро. Валюта, будет выведена за рубеж – в Украине такое оборудование не выпускается.

И еще о валюте. Украина сейчас производит довольно много табачной продукции на экспорт. Отечественные сигареты конкурентоспособны на рынках стран СНГ и Ближнего Востока. Экспортируются в Индонезию и даже Японию.

Производство «европейских» сигарет и производство «азиатских» – это два разных производства, требующих совершенно разного оборудования. Но разве подобными проблемами когда-либо озабочивались борцы с легальными производителями. Куда проще перевыполнить свои обязательства на бумаге, оставив проблемы по их практической реализации другим…

Комментарий

Валентина Хоменко, генеральный директор ассоциации «Укртютюн»

– В случае принятия законопроекта украинские фабрики потеряют текущий экспорт табачных изделий, который в 2014 г. составил 358,7 млн долл. США. Табачные фабрики не могут держать два комплекта оборудования: один – для производства в соответствии с обновленным отечественным техническим регламентом, другой – для производства на экспорт.